首页 > 碳政策> 正文

经济全面脱碳需要一个综合性的政策框架|碳看

2022-03-01 14:22:43 编辑:草根光伏

本文转自:第一财经

在2021年联合国气候变化大会(COP26)上,各国和地区虽然许下了很多承诺,但所计划制定的缓解气候问题的政策却不足以兑现这些承诺和极具野心的减排目标,也无法实现2015年《巴黎协定》中定下的控温目标。为此,经济合作与发展组织(OECD)经济学家莫罗·皮素(Mauro Pisu)及其三位同事提出了一个用以帮助各国和地区设计能够促进增长和社会包容的全面脱碳战略框架。排放定价、标准与法规、用以抵消分配效应的补充政策——这三个元素组成了这一政策组合框架,而构建一个健全且独立的体制,并配以可信可靠的宣传,则是管理好政策限制并提高公众对缓解政策接受度的关键。

缓解气候问题的政策所预期需要的经济与分配成本使决策者们不敢采取更为果断的行动。在全球受到新冠疫情冲击之前的两年(2018—2019年),全球实际GDP增长了6.4%(OECD 2022b),全球二氧化碳排放量增长了2.2%(Global Carbon Project 2021)。2020年,各国和地区为遏制新冠病毒传播所采取的封锁措施让全球排放量减少了5.2%——这一年度的减排幅度与2030承诺中所需的减排标准相符,但却是以全球GDP出现3.4%的降幅(OECD 2021b)这样巨大的经济和社会损失为代价。总而言之,这次经历是一次警醒,警示人们需要采取新的方法和政策,将脱碳的努力与经济增长和社会包容相协调(Weder di Mauro 2021)。

一、多重市场失灵意味着需要一个综合性的政策组合

多重市场失灵和与之形成鲜明对比的政策目标使得设计一个物有所值的脱碳战略成为一项挑战。一种主要的市场失灵与温室气体所产生的负外部性有关,它在边际社会成本与私人成本之间形成了一个屏障,导致价格无法反映气候所受的危害。而由于知识——尤其是与气候相关的知识——(在很大程度上)是一种公共物品(public good),因此私人市场对绿色创新和技术发展的供应不足就会造成第二种市场失灵(Dechezleprêtre et al. 2013)。

其他的市场失灵会为这两种失灵火上浇油。例如,价格依旧未能反映出减少排放所带来的共同利益(如提高人们的健康程度、改善生物多样性等),因此会削弱应对气候变化的激励措施所具有的潜在力量;网络效应也可能会对绿色技术的应用造成阻碍。

政府可以使用多种政策工具来减少排放(Caselli et al. 2021)。在一项新的研究中(D’arcangelo et al. 2022),我们比较了两大类气候政策工具——排放定价工具和标准与法规——在以下几个关键维度中的表现(表1):

降低短期和中长期的减排成本

行政管理成本

应对不确定性的能力

再分配及与分配有关的其他问题

政治经济与公众接受度

对公共预算的影响

从表1的分析中我们可以看出,就所有这些关键标准而言,每一项政策工具都既有长处也有短处。因此,我们需要的是一个综合性的气候政策组合,并且其中还需要有能够提高脱碳战略的成本效益和社会接受度的补充措施。然而,各国和地区的主要排放源(图2)、社会偏好,以及政治约束(如对高税收的容忍度、约束范围、福利制度的有效性和产业结构等)都是不尽相同的,因此这样的政策组合也是因国家和地区而异的。

1、排放定价工具

综合性政策组合的第一部分由不同的排放定价工具构成(Schlögl and Schmidt 2020, Gollier 2021),包括温室气体排放税、排放交易计划(如欧盟碳排放权交易计划[EU ETS,EU Emissions Trading System]),以及其他的激励性工具(如对污染商品征税)。统一整个经济体系内的排放价格是缓解气候问题战略的基础所在,因为这一举措能够在短期内非常有效地减少排放。然而,由于担心分配效应的影响和遭到公众普遍反对等原因,如今在实践中的排放定价仍普遍较低(图3)(Furceri et al. 2021, Rausch et al. 2011)。

排放定价虽然十分重要,但仅凭它一己之力可能不足以实现经济全面脱碳——因为当企业和家庭对价格信号的反应微弱时,定价机制是无效的。此外,如果排放定价不是随时间变动的,那么它就会放大经济衰退时的福利损失(Benmir et al. 2021),而且它几乎无法解决创新和许可(licensing )之间的协调失灵(Bessen and Maskin 2009),从而限制新兴绿色技术的知识外溢和发展,并有可能阻碍低成本减排技术的发展。而就降低碳泄漏(carbon leakage)风险而言,国际政策协调是关键(Hoogendoorn et al. 2021, Bartram et al. 2021, Schmidt et al. 2021)。

2、标准与法规

综合性政策组合的第二部分由能够加速推动低碳技术应用的标准及补贴所构成,所需设定的将会包括排放配额、绿色认证和技术授权在内的一系列要求。这一部分在某些方面(如在特定期限内限制和逐步淘汰高排放活动或技术)将会尤为有效。标准与法规并不直接设定排放价格,但它们所产生的成本可以被视为隐含的排放价格。

标准与法规可以作为排放定价和其他激励性政策的有效补充(Stiglitz et al. 2017),尤其是在当它们是技术中立的(如可交易的绩效标准)情况下。标准与法规可以帮助解决会阻碍绿色技术和创新的网络化传播的协调失败,并可以在企业和家庭对价格无反应的情况下替代排放定价。标准与法规还可以有效地解决排放价格无法解决的一些由短视行为、财政约束和风险规避所造成的市场失灵问题。举例而言,能源效率标签(标准与法规)可以强化激励性措施所引发的行为反应。

然而,设计及协调不当的监管可能会模糊价格信号,削弱整个经济的激励机制,导致既定赢家的结果,并使绩效监测复杂化,从而大大增加脱碳成本。在这些情况下,它们可能会导致高水平的隐含碳价格,从而降低脱碳战略的总体成本效益。

3、补充政策

补充政策和框架政策构成了综合性政策组合的第三部分。这些政策囊括了所有不直接以减少排放为目标,而是以降低减排政策的经济和社会成本为目标的政策。一些补充政策旨在加快开发和部署新的减排技术(Acemoğlu et al. 2017),例如:

研发激励和创新激励

为激发和维持企业活力提供支持,如取消企业进入壁垒、降低贸易壁垒、改革破产制度等(De Haas et al. 2021)

促进ESG(环境、社会和治理)评级方法的数据一致性和可比性,从而吸引私人资本(Ehlers et al. 2020, Elmalt et al. 2021, Bolton et al. 2021)

加大对升级电力和交通网络的投资,以挪威为例,电动汽车充电站数量的大幅增加(在2015至2021年期间增加了600%)有助于减少“里程焦虑”,并为电动汽车的销售提供支持(OECD 2022a)

另一些补充政策旨在缓和气候政策的分配效应,并在气候转型期间为人们提供帮助。一个普遍的实证发现是,气候政策具有累退的倾向(Zachmann et al. 2018)。将通过排放定价机制所获得的收入进行回收再利用便可帮助解决这一问题,并使气候政策更为累进。尽管指定用途的税收专款(revenue earmarking)通常不受欢迎,因为它会造成支出时的优先次序僵化,但通过加强承诺力度并明确沟通额外收入的使用方式,它就能够在脱碳的过程中成为一个有用的工具,并帮助建立公众信任(Klenert and Hepburn 2018)。以瑞士在2018年通过的碳税法案为例,它将约三分之二的碳定价税收收入重新分配给家庭和企业(Office fédéral de l'environnement [OFEV], Confédération Suisse 2020)。

另一个具有建设性的补充政策措施是推动有效且积极的劳动力市场政策。这类措施可以助力于缓解气候问题的政策所能引发的劳动力市场深度重组(Walker 2013)。丹麦的“弹性安全”(flexicurity)体系就是一个很好的例子,该体系通过提供绿色岗位(green job)所需的技能培训等积极的劳动力市场政策来为就业流动性提供支持(OECD 2021c)。

二、有效的脱碳战略需要可信的组织机构和透明的沟通

脱碳的各项努力将对经济和社会产生普遍影响,并滋生输赢成败而非共赢共荣的风险(Chancel and Piketty 2015)。包括以下三点在内的一些因素将能为确立一个可以得到广泛支持且有效的综合性政策组合提供帮助(Furceri et al. 2021)。

第一,减少信息和知识差距是提高公众意识和建立公众信任的关键(van der Ploeg and Rezai 2018)。实现这一目标的方式包括有针对性地打击虚假信息的公共传播,以及公众教育宣传等。

第二,允许透明的游说行为将能够防止试图阻碍缓解气候问题的政策落地的利益集团对政策的拦截,或是进行不公平的成本分配(OECD 2021a)。

第三,利益相关者在一个透明且可信的制度环境中的有效参与可以帮助激发、管理和协调偏好和优先事项的冲突。丹麦、荷兰和英国都已有很好的实践案例,让独立的气候机构来负责评估公众意见,并向政府提供独立的政策建议。

参考文献:

Acemoğlu, D, U Akcigit, D Hanley and W Kerr (2017), “Transition to clean technology”, VoxEU.org, 5 July.

Bartram, S, K Hou and S Kim (2021), “Tackling climate change requires global policies”, VoxEU.org, 3 May.

Benmir, G, I Jaccard and G Vermandel (2021), “A time-varying carbon tax to protect the environment while safeguarding the economy”, VoxEU.org, 20 August.

Bessen, J, and E Maskin (2009), “Sequential innovation, patents, and imitation”, RAND Journal of Economics 40(4): 611–35.

Bolton, P, S Reichelstein, M Kacperczyk, C Leuz, G Ormazabal and D Schoenmaker (2021), "Mandatory corporate carbon disclosures and the path to net zero", VoxEU.org, 4 October.

Caselli, F, A Ludwig and R van der Ploeg (2021), “No brainers and low-hanging fruit in national climate policy”, VoxEU.org, 8 October.

Chancel, L, and T Piketty (2015), “Carbon and inequality: From Kyoto to Paris”, VoxEU.org, 1 December.

D’Arcangelo, F, I Levin, A Pagani, M Pisu and Å Johansson (2022), “A framework to decarbonise the economy”, OECD Economic Policy Papers No. 31.

De Haas, R, R Martin, M Muûls and H Schweiger (2021), “Barriers to net-zero: How firms can make or break the green transition”, VoxEU.org, 19 March.

Dechezleprêtre, A, R Martin and M Mohnen (2013), “Knowledge spillovers from clean and dirty technologies: A patent citation analysis”, Centre for Climate Change Economics and Policy No. 151 / Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment Working Paper No. 135.

Ehlers, T, B Mojon, F Packer and L A Pereira da Silva (2020), “Green bonds and carbon emissions: Exploring the case for a rating system at the firm level”, VoxEU.org, 12 December.

Elmalt, D, D Igan and D Kirti (2021), “Limits to private climate change mitigation”, VoxEU.org, 23 June.

Furceri, D, M Ganslmeier and J Ostry (2021), “Design of climate change policies needs to internalise political realities”, VoxEU.org, 7 September.

Global Carbon Project (2021), Supplemental data of Global Carbon Project 2021 (1.0) [Data set].

Gollier, C (2021), “Efficient carbon pricing under uncertainty”, VoxEU.org, 6 April.

Hoogendoorn, S, A Trinks and J Bollen (2021), “Carbon pricing and relocation: Evidence from Dutch industry”, VoxEU.org, 13 July.

International Energy Agency (IEA) (2021a), “CO2 emissions in World Energy Outlook scenarios over time, 2000-2050”.

IEA (2021b), “Temperature rise in 2100, by scenario”.

IEA (2021c),World energy outlook 2021.

Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) (2021), Climate change 2021: The physical science basis, Contribution of Working Group I to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change.

Klenert, D, and C Hepburn (2018), “Making carbon pricing work for citizens”, VoxEU.org, 31 July.

OECD (2022a),OECD economic surveys: Norway, Paris: OECD Publishing.

OECD (2022b), “Real GDP forecast” (indicator), OECD Statistics.

OECD (2021a),Lobbying in the 21st century: Transparency, integrity and access, Paris: OECD Publishing.

OECD (2021b),OECD economic outlook, Volume 2021 Issue 2, Paris: OECD Publishing.

OECD (2021c),OECD economic surveys: Denmark 2021, Paris: OECD Publishing.

Office fédéral de l’environnement (OFEV), Confédération Suisse (2020), “Taxe sur le CO2”.

Rausch, S, G Metcalf and J Reilly (2011), “Distributional impacts of carbon pricing: A general equilibrium approach with micro data for households”, VoxEU.org, 10 June.

Schlögl, R, and C Schmidt (2020), “Making the European Green Deal really work”, VoxEU.org, 23 November.

Schmidt, C, et al. (2021), “Pricing of carbon within and at the border of Europe”, VoxEU.org, 6 May.

Stiglitz, J, et al. (2017), Report of the High-Level Commission on Carbon Prices, International Bank for Reconstruction and Development and International Development Association, World Bank.

van der Ploeg, R, and A Rezai (2018), “How to deal with climate change deniers: Price carbon!”, VoxEU.org, 5 January.

Walker, W (2013), “The transitional costs of sectoral reallocation: Evidence from the Clean Air Act and the workforce*”, Quarterly Journal of Economics 128(4): 1787–835.

Weder di Mauro, B (2021),Combatting climate change: A CEPR collection, London: Centre for Economic Policy Research.

Zachmann, G, G Fredriksson and G Claeys (2018),The distributional effects of climate policies, Brussels: Bruegel.

本文作者:

莫罗·皮素(Mauro Pisu)/OECD经济部经济学家、利弗休姆全球化与经济政策研究中心(GEP, Leverhulme Centre for Research on Globalisation and Economic Policy)政策研究员

菲利普·玛丽亚·D. 阿基罗(Filippo Maria D’Arcangelo)/ OECD经济学家

伊莱·莱文(Ilai Levin)/OECD青年助理经济学家

阿萨·约翰逊(Asa Johansson)/OECD资深经济学家

编译:邵玉蓉/第一财经研究院研究员

标签:

关注“双碳时间”公众号,获得一手资讯!

文章评论

表情

共 0 条评论,查看全部
  • 这篇文章还没有收到评论,赶紧来抢沙发吧~
©双碳时间 © 广东低碳企业技术协会主办© 微信:web2ctime